Intervista al Professor Raffaele Bifulco, ordinario di Diritto Costituzionale nel Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università di Roma LUISS “Guido Carli”

A cura di Giulio Menichelli-

Professor Bifulco, in più occasioni ha espresso il suo favore nei confronti della Riforma Costituzionale. Perché noi giovani dovremmo votare sì al referendum del 4 dicembre?

Votare sì al referendum del 4 dicembre può essere un’occasione per cambiare alcuni aspetti della Costituzione molto importanti quali il bicameralismo perfetto, la revisione del titolo V, che ha rivelato delle imperfezioni, con piccoli interventi di manutenzione che potranno fare la differenza nel disegno complessivo. Votare invece in senso contrario, opzione assolutamente legittima, potrebbe avere delle conseguenze nel futuro non indifferenti, e non mi riferisco solamente alla possibilità di una futura revisione della Costituzione. Credo che diventerà complicato per alcuni anni metter mano alla revisione di questi aspetti.

Una delle principali critiche riguardo la nuova impostazione del Parlamento è che si ritiene si voglia creare un Senato che, da una parte conserva alcune attribuzioni che di fatto non semplificano la procedura legislativa, e dall’altra parte non ha funzioni davvero rilevanti come Camera delle Autonomie. Non ritiene che si potesse piuttosto potenziare, ad esempio, la Conferenza Stato-Regioni o trovare un altro modo per coordinare meglio lo Stato e gli enti locali e invece abolire la seconda Camera?

Innanzitutto l’abolizione della seconda Camera creerebbe dei problemi nel senso di come portare al centro la volontà dei territori: questo progetto ci prova e secondo me affida al Senato un ruolo non irrilevante. Ci si sta concentrando solamente sulla funzione legislativa; se si legge invece con attenzione l’art. 55, si può vedere come al Senato vengono dati molti altri compiti che vanno ben al di là della funzione legislativa, come ad esempio la valutazione delle politiche pubbliche e la verifica dell’impatto delle politiche dell’Unione Europea sui territori: funzioni alle quali ancora non siamo abituati e che potrebbero invece aprire spazi per il Senato molto interessanti. Anche da questo punto di vista la riforma “osa”. Dire che il Senato ha funzioni irrilevanti, anche dando uno sguardo alle norme sul procedimento, mi sembra dare un giudizio parziale, perché basta esaminare il primo comma dell’art. 70 e guardare le materie sulle quali il Senato è chiamato in maniera eguale alla prima camera ad adottare provvedimenti legislativi: non mi sembrano materie secondarie.

A proposito dell’art. 70, gran parte del fronte per il No sostiene che costituzionalizzare l’intera procedura altro non sia che complicare una disposizione che, sebbene molto semplice e programmatica è allo stesso tempo esaustiva. A suo parere sostituire un articolo di 9 parole con uno di oltre 400 è una scelta giusta o azzardata, visti anche i punti ancora da definire e da chiarire?

È una scelta giusta nel momento in cui si decide di differenziare le due Camere nel senso di valorizzare una seconda Camera rappresentativa delle istituzioni e quindi di diversificare il procedimento legislativo in base alla materia e alla tipologia di legge. Diventa inevitabile un procedimento più complesso. Non mi spaventerei della lunghezza dell’art 70 che disciplina delle ipotesi diversificate di procedimento legislativo, ma, ripeto, sembra un aspetto inevitabile quando si diversificano le due Camere, come avviene in Germania, in Austria.

Però perché allora se è così semplice i costituzionalisti non sono perfettamente concordi su quanti sono i procedimenti legislativi a cui dà luogo l’art. 70?

Perché dipende da come si va a valutare l’art. 70 e non solo: bisogna guardare l’intero progetto per vedere che, disseminati nel testo, ci sono ulteriori procedimenti per le varie materie. È però una difficoltà inevitabile quando si vuole lasciare il bicameralismo perfetto. Non credo ci fossero valide alternative. Il fatto è che la grandissima parte delle leggi sarà sottoposto al procedimento a prevalenza della Camera, le altre ipotesi rimanendo assolutamente marginali.

Rimane pur sempre il problema però del vincolo legislativo nell’art. 70, 1° comma, che di fatto crea un altro grado nella gerarchia delle fonti…

Sì, questo però mi sembra un punto di progresso non indifferente, cioè far sì che se si vuole intervenire sulle leggi approvate con l’art. 70, 1° comma bisogna farlo espressamente. Sicuramente crea un aggravamento, e una gerarchia implicita, perché se Senato e Camera dei Deputati sono sullo stesso piano, il Legislatore costituzionale ha voluto dare un peso diverso al Senato su quelle leggi, ed è giusto quindi che quelle leggi abbiano un peso maggiore. Da questo punto di vista sicuramente il procedimento può presentare degli aspetti di complessità. Immaginiamo, ad esempio, che una volta fatta una legge elettorale, governata dal 70,1° comma, dopo 2 anni si voglia fare un decreto legge che voglia toccare proprio quel punto: in quel caso bisognerà trovare dei meccanismi che permettano una specie di spacchettamento del decreto legge e che quindi su alcuni articoli che toccano la materia del 70, 1° comma, il procedimento sia puntuale e paritario. Si rende più difficile, sì, ma è inevitabile che sia così.

In altra sede ha già espresso la sua perplessità riguardo la consistenza di un legame tra Riforma Costituzionale e legge elettorale. Tuttavia da più parti c’è chi paventa una svolta autoritaria mettendo a sistema il premio di maggioranza dell’Italicum e il fatto che i senatori verranno eletti dai Consigli Regionali, soprattutto prendendo ad esempio la situazione attuale, in cui di fatto la maggior parte delle regioni italiane sono governate da chi ha la maggioranza nella Camera. Osservando questi fatti, sebbene in teoria non ci sia nessun problema riguardo questo tipo di ripartizione dei seggi, secondo lei questo rischio di autoritarismo sussiste?

La risposta secca è no. Onestamente non vedo alcun rischio di autoritarismi in questo plesso normativo. Ribadisco che l’Italicum è una legge ordinaria che verrà valutata dalla Corte Costituzionale in un modo o nell’altro e non è detto che passi questo controllo indenne. Sulla possibilità che nel Senato si venga a formare una maggioranza di centro-sinistra – questa mi sembra di capire fosse l’idea – è certamente possibile che ciò avvenga. Ma anche su questo aspetto direi che il testo è aperto agli sviluppi futuri, che non necessariamente vedranno una prevalenza del centro-sinistra nelle Regioni.