A cura di Andrea Curti

 

Chiacchiere da bar sullo stato di salute delle organizzazioni internazionali.

 

 

Era il 17 luglio del 1998 quando a Roma venne adottato, nell’ambito di una conferenza diplomatica convocata dall’ONU, lo Statuto di Roma, istitutivo della Corte Penale Internazionale.

Lo stesso giorno, lo Statuto venne aperto alla firma, prima presso la Farnesina, poi presso la sede dell’ONU, a New York.

 

L’Italia, in quanto Stato ospitante la conferenza, ebbe l’onore di firmare per prima il documento istitutivo della nuova organizzazione internazionale, aperta alla ratifica e all’adesione di tutti gli Stati della comunità internazionale, avendo come obiettivo dichiarato quello dell’universalità.

 

Tuttavia, tale ambizioso traguardo non può dirsi, ad oggi, neppure lontanamente raggiunto.

È illuminante, sul punto, la posizione diacronicamente assunta dagli USA.

Gli Stati Uniti firmarono lo Statuto sul finire dell’amministrazione Clinton, appena pochi giorni prima che scadesse il termine, fissato al 31 dicembre del 2000.

Subentrata l’amministrazione Bush, Washington prese la decisione di non procedere ulteriormente nell’iter di ratifica, notificando conseguentemente al Segretario generale dell’ONU la volontà di non divenire parte del sistema ICC (International Criminal Court).

Negli anni successivi, gli USA hanno mantenuto una ferma contrarietà al progetto della Corte Penale Internazionale; hanno anzi proceduto alla conclusione di tutta una serie di accordi internazionali con diversi Stati, noti come accordi di esenzione, diretti ad impedire che i propri cittadini (americani) fossero consegnati all’ICC. Tale situazione perdura tuttora.

 

Ad ogni modo, attualmente fanno parte dello Statuto di Roma 123 Stati.

È curioso notare come tre dei cinque membri permanenti del Consiglio di Sicurezza dell’ONU non siano tra questi: gli USA, di cui si è già detto, la Federazione Russa e la Repubblica popolare cinese.

Tra quelli che non hanno aderito all’ICC rientrano anche Stati sui cui territori sono stati commessi e continuano a commettersi gravi crimini internazionali, tra cui Siria, Sudan, Iraq, Israele, Egitto.

 

In linea con una più che generalizzata crisi delle organizzazioni internazionali, anche la Corte Penale Internazionale vive oggi una fase marcatamente recessiva, culminata nell’autunno del 2016 con la richiesta, da parte di tre Stati (Burundi, Sudafrica e Gambia), di uscire dal sistema ICC. Fortunatamente, due dei tre Stati hanno ritirato la manifestazione di volontà, lasciando che solo il Burundi, il 27 ottobre del 2017, recedesse dallo Statuto di Roma.

 

La Corte ha ufficialmente iniziato la propria attività il 1 luglio del 2002, al raggiungimento della sessantesima ratifica.

Come noto, in base all’art.5 dello Statuto la Corte ha giurisdizione sul crimine di genocidio, sui crimini contro l’umanità, sui crimini di guerra e sul crimine di aggressione.

In particolare, in relazione a quest’ultima categoria, l’art.5 stesso subordinava l’esercizio della propria giurisdizione all’approvazione di un emendamento che specificasse e definisse la fattispecie criminosa.

Lo Statuto è stato emendato per la prima volta nel 2010, all’esito della Conferenza di revisione di Kampala (Uganda), che ha prodotto una serie di rilevanti novità: una modifica dell’art.8, relativo ai crimini di guerra, cui sono state aggiunte ulteriori fattispecie criminose; l’introduzione dell’art.8bis, contenente la definizione del crimine di aggressione e l’introduzione degli artt.15bis e 15ter, che dettano le condizioni per l’esercizio della giurisdizione della ICC sul crimine di aggressione.

A tale ultimo fine, si richiedeva che almeno 30 Stati parti dello Statuto ratificassero l’emendamento, condizione raggiunta e riconosciuta dall’Assemblea degli Stati parti nel dicembre del 2017, consentendo finalmente di attivare tale nuova competenza a partire dal 17 luglio 2018.

 

La Corte ha sede a L’Aja, nei Paesi Bassi, ed ha soggettività internazionale.

Le sue relazioni con l’ONU sono disciplinate da un accordo firmato dal Presidente della Corte e dal Segretario generale dell’ONU nel 2004; accordo che disciplina, inter alia, le modalità di cooperazione tra le due organizzazioni.

Invece, i rapporti con i tribunali nazionali sono regolati dal principio di complementarietà, avente lo specifico obiettivo di salvaguardare la sovranità interna in materia di esercizio del potere giudiziario.

La ICC può pronunciarsi su un caso solamente se lo Stato che su di esso ha giurisdizione non sia in grado (inability) o non abbia l’effettiva volontà (unwillingness) di procedere nei confronti del reo presunto.

Andando brevemente – e in maniera inevitabilmente sintetica- a concludere la panoramica istituzionale, la Corte è composta da 18 giudici eletti dagli Stati parti per un periodo di 9 anni, non rinnovabili; da un Presidente e due vicepresidenti; da una sezione preliminare, una sezione di primo grado ed una sezione di appello; dall’ufficio del procuratore, composto dal procuratore e da uno o più vice; dalla cancelleria e dall’ufficio del legale pubblico per la difesa.

 

La Corte non celebra processi in contumacia e non dispone di proprie forze di polizia; per tale ragione è fondamentale la (obbligatoria) collaborazione attiva degli Stati parti nella cattura e nella consegna dei soggetti destinatari di mandati di arresto.

La giurisdizione della Corte può essere attivata, ex art.13, da tre diversi meccanismi: deferimento al procuratore da uno Stato parte (art.14); deferimento al procuratore dal Consiglio di sicurezza dell’ONU ex Cap. VII Carta ONU, unica ipotesi in cui la Corte è in grado di avere, attualmente, giurisdizione universale anche su Stati non parti; azione proprio motu del Procuratore (art.15).

 

Per ciò che attiene alla propria attività, i risultati, attualmente, non sono poi così incoraggianti.

Il caso più noto è stato quello della condanna a 14 anni di reclusione, confermata in appello, del congolese Lubanga, per il crimine di reclutamento di bambini soldato nell’ambito del conflitto interetnico combattuto nel Congo tra il 2002 e il 2003.

I processi in corso riguardano i presunti responsabili dei presunti crimini commessi nella Repubblica Democratica del Congo, nella Repubblica Centrafricana, in Uganda, nel Darfur (Sudan) e, più di recente, in Kenya, in Libia, in Costa d’Avorio, in Mali e in Georgia.

 

La celebrazione dei vent’anni dall’adozione dello Statuto di Roma costituisce un’occasione preziosa per tracciare un primo bilancio dell’ambizioso progetto della Corte Penale Internazionale.

 

Innanzitutto, si tratta di una conquista preziosa del diritto internazionale penale, che sostituisce alla propria storia di Tribunali ad hoc e post factum, in palese violazione del fondamentale canone garantistico del giudice precostituito, una Corte permanente.

Tanto il Tribunale di Norimberga e il Tribunale di Tokyo del secondo dopoguerra quanto i Tribunali ad hoc per la ex-Jugoslavia e per il Rwanda degli anni ’90 sono stati in grado di apportare enormi benefici, in termini di giustizia e di credibilità della giustizia, in contesti nei quali la giurisdizione interna non sarebbe stata in grado di operare con altrettanta efficacia, imparzialità ed autorevolezza.

Lasciando da parte considerazioni latamente politiche in merito alla natura della giustizia operata a Norimberga tra il ’45 e il ’46 al Processo presso il Tribunale militare internazionale e tra il ’46 e il ’49 ai Processi presso i Tribunali militari internazionali americani, è fuor di dubbio che la Carta di Norimberga rappresenti, ancora oggi, una pietra miliare del diritto internazionale penale, contenendo, per la prima volta, una rigorosa sistematizzazione delle categorie di crimini internazionali: i crimini di guerra, gli unici conosciuti dal diritto internazionale dell’epoca; e le nuove categorie dei crimini contro l’umanità e dei crimini contro la pace (i quali ultimi ben presto scomparvero per lasciare il posto al solo crimine di aggressione).

 

Ad ogni modo, la ICC rappresenta l’apice di questo lungo processo evolutivo, che ha consentito di isolare, a livello di responsabilità internazionale, la nozione di crimine internazionale dell’individuo, accanto a quella risalente di illecito dello Stato.

Come accennato, la situazione recessiva, anche in termini di mero consenso, che sembra vivere oggi la Corte rientra, per la verità, in una più generalizzata sfiducia verso gli organismi internazionali, tanto a vocazione universale quanto regionale, che non hanno saputo cogliere adeguatamente le sfide poste dal tempo e dalla globalizzazione.

Mi spiego meglio con degli esempi.

Le più grandi organizzazioni economico-finanziarie internazionali, e cioè i due pilastri di Bretton Woods -FMI e Banca Mondiale (BIRS)- non sono state in grado di ripensare funditus le proprie strutture e le proprie modalità operative in oltre settant’anni di storia, ciò che ha prodotto indiscutibili criticità a livello di capacità operativa.

La stessa ONU, l’organizzazione internazionale universale per antonomasia, poggia su equilibri pressoché indiscussi dal 1945, plasticamente rappresentati nella composizione del Consiglio di Sicurezza, dove siedono i cinque vincitori della Seconda Guerra Mondiale a titolo permanente, mentre il mondo, negli ultimi settant’anni, si è evoluto in maniera tale da rendere perfino ridicolo commentare l’opportunità di mantenere ancora un tale anacronistico assetto.

E ancora l’OMC, il (mancato) terzo pilastro di Bretton Woods, il foro multilaterale del commercio internazionale nato anch’esso poco più di vent’anni fa (Accordi di Marrakech del ’94, a conclusione dell’Uruguay Round), dopo che per quasi cinquant’anni la regolamentazione delle relazioni commerciali transnazionali era stata affidata a strumenti mai formalizzati come il GATT’47, è in fase di stallo: l’annoso ciclo negoziale di Doha non sembra essere in grado di giungere ad una conclusione; le decisioni sono bloccate da veti e controveti politico-diplomatici; velleità protezionistiche vengono cavalcate perfino dalle grandi economie del globo e non è poi così difficile osservare un diffuso ripiego su strumenti di carattere bilaterale, vista l’impossibilità di operare attraverso concertazioni a livello multilaterale.

Infine, quasi è superfluo il cenno alla difficoltà di consenso che vive, da una decina d’anni almeno, l’Unione Europea: ovunque riemergono nazionalismi e velenosi sentimenti euroscettici, animati da una facile propaganda uterina che prospetta futuri radiosi nell’isolamento delle proprie (limitatissime) frontiere, in un mondo globalizzato e dominato dai giganti della demografia e dell’economia.

Del resto, è pur vero che anche l’UE dev’essere in grado di ripensarsi, incentivando il processo d’integrazione in tutta una serie di aree in cui, ancora oggi, non parla con una sola voce, perdendone in credibilità e capacità d’azione, a detrimento di un’unione veramente politica che, va detto, sembra ancora oggi poco più che un auspicio.

A tal proposito, saranno decisivi, per il futuro assetto dell’Unione, gli equilibri risultanti dalle elezioni europee della prossima primavera. A dispetto del catastrofismo imperante, tuttavia, non credo sia così facile prevedere con certezza cosa accadrà. Perfino una folta compagine euroscettica potrebbe riscoprirsi preziosa per la riforma dell’UE.

 

Tornando all’ICC, lo si diceva, nonostante la sua breve storia e le importanti riforme implementate a Kampala, nel 2010, è evidente che sconti la prevedibile (e prevista) difficoltà degli Stati nel cedere sovranità in una materia delicata come la giurisdizione penale, ciò che ha portato alla necessità di subordinare l’azione stessa della Corte ad una concreta e leale cooperazione da parte degli Stati membri, spesso carente, quando non del tutto assente.

In aggiunta a questo, quella universale rimane solamente una vocazione, stante la esclusione, dal novero delle Parti, di alcuni tra i principali Paesi dove vengono, ancora oggi, consumati e perpetrati crimini internazionali, che potrebbero essere portati all’attenzione della Corte solamente attraverso un deferral del CdS dell’ONU che, come noto, è sostanzialmente bloccato, sul punto, da giochi di equilibrio ed influenza, soprattutto tra due dei cinque membri permanenti: USA e Federazione Russa.

La speranza è che i vent’anni dalla fondazione, che si stanno celebrando in questi mesi a L’Aja, possano servire da volano per una conferenza di revisione che miri, da un lato, all’allargamento della platea degli Stati parte; dall’altro, alla riforma degli strumenti d’intervento, nell’ottica di un rafforzamento dell’obbligo di collaborazione delle Parti e di un rinnovato impegno, da parte del Consiglio di Sicurezza dell’ONU, ad utilizzare il proprio potere per rendere davvero universale la giurisdizione della Corte in tutti quegli scenari dove, ogni giorno di più, si invoca ed occorre l’intervento di un organo internazionale terzo, imparziale e, in definitiva, giusto.