A cura del dott. Giorgio Buttarelli, in collaborazione con il prof. Pietro Pustorino

Nel corso degli anni la Banca Mondiale ha sviluppato delle Politiche di Salvaguardia al fine di limitare gli impatti dei progetti da essa finanziati sull’ambiente e sulle persone. Esse prevedono vari requisiti che vengono di volta in volta trasfusi all’interno degli accordi di prestito conclusi con i paesi beneficiari. Il rispetto di queste prescrizioni nella realizzazione dei progetti specifici viene garantito attraverso meccanismi legali (come l’eventuale sospensione dell’erogazione del prestito) ed istituzionali (ad esempio sistemi di revisione e di controllo interni). Queste politiche hanno abbracciato nel tempo una gamma di temi ambientali e sociali sempre più vasta, dalla tutela del patrimonio fisico culturale alla protezione delle popolazioni indigene.

Nel 2010 si è manifestata con forza la necessità di riformare il sistema di salvaguardie della Banca per rispondere alla continua evoluzione del panorama dello sviluppo internazionale. Cominciava così il più grande processo di consultazione mai realizzato nella storia della Banca Mondiale, che ha portato sei anni più tardi all’approvazione della nuova Environmental and Social Framework (ESF). Fra le altre cose, questa riforma ha introdotto un nuovo Standard dedicato alla conservazione della biodiversità ed alla gestione sostenibile delle risorse naturali viventi (ESS6).

Nel mio lavoro di tesi ho scelto di concentrarmi su questo tema perché nessun concetto più della biodiversità mostra quanta tensione esista in realtà fra ambiente e sviluppo e quanto categorico sia diventato l’imperativo della sostenibilità. Non a caso, l’arresto della perdita di biodiversità è diventata una priorità assoluta nell’Agenda ONU del 2030 per la promozione dello sviluppo sostenibile.

La nuova Framework riesce solo in parte a realizzare un miglioramento rispetto al sistema previgente di Salvaguardie. Ad esempio, se da un lato essa incoraggia una maggiore padronanza dei progetti da parte dei paesi beneficiari più sviluppati, al contempo introduce un linguaggio che rende più difficile definire le responsabilità della Banca nella gestione del rischio ambientale e sociale. Lo Standard sulla biodiversità riflette a pieno questa dicotomia, esibendo novità pregevoli accanto ad alcuni importanti difetti.

L’ESS6 ha sicuramente il merito di aver allargato la portata materiale delle precedenti politiche ambientali che riguardavano esclusivamente la tutela degli habitat naturali e delle foreste. Esso aderisce anche alla definizione di “diversità biologica” adottata nella Convenzione sulla Biodiversità (CBD), l’unico accordo internazionale che considera in maniera integrata tutte le sfaccettature di un concetto incredibilmente complesso. Una visione così ampia rivela la piena consapevolezza della molteplicità di cause che minacciano la biodiversità e quindi della necessità di agire su più fronti per garantirne la conservazione nell’ambito delle operazioni condotte della Banca. Di qui, l’introduzione di dettagliate previsioni sulla gestione delle Specie Invasive Aliene e sull’Uso Sostenibile delle Risorse Naturali Viventi.

Un’altra novità degna di nota risiede nell’introduzione della cosiddetta “Gerarchia di Mitigazione”, un approccio logico ed efficacie alla conservazione che viene spesso utilizzato da altre istituzioni, paesi e persino imprese per ottimizzare la gestione dei rischi che minacciano la biodiversità ed i servizi derivanti dagli ecosistemi. Questo schema è preordinato al conseguimento di un preciso obiettivo in termini di conservazione attraverso una serie di interventi (prevenzione, minimizzazione, reintegrazione e compensazione). Si tratta propriamente di una gerarchia di priorità (il che significa che maggiore enfasi deve essere posta sulle sue componenti iniziali) e non di una sequenza lineare di passaggi da seguire una volta soltanto (infatti può essere ripetuta più e più volte man mano che nuove informazioni diventano accessibili al fine di ridurre progressivamente gli impatti residuali del progetto). Solitamente viene utilizzata come strumento di pianificazione della cosiddetta “Valutazione di Impatto Ambientale e Sociale” condotta dal beneficiario del prestito, ma la Banca ne sostiene l’applicazione anche nelle fasi precedenti (per individuare essa stessa la natura e l’ampiezza degli impatti del progetto e valutare possibili

alternative) e successive (come guida per la gestione adattiva dei rischi ambientali ed anche per la revisione della performance del beneficiario che è incaricato di realizzare fisicamente il progetto).

Lo Standard introduce anche un nuovo approccio alla conservazione degli habitat, intesi come un mezzo per supportare la diversità di specie animali e vegetali. Questa prospettiva rivela la consapevolezza profonda che la degradazione degli ambienti costituisce la prima causa di perdita di biodiversità. La Banca propone una distinzione fra habitat naturale, modificato e critico, stabilendo un approccio alla gestione del rischio tanto più stringente quanto più delicata risulta essere l’area in cui il progetto si va a collocare.

Lo Standard presenta però anche diverse debolezze. Per prima cosa, l’adozione di questa politica non offre nulla di innovativo nello scenario dello sviluppo internazionale, ma costituisce semplicemente un allineamento ai sistemi di salvaguardia di altre Banche Multilaterali di Sviluppo. Inoltre lo Standard non contiene alcun richiamo espresso agli strumenti internazionali rilevanti in materia ambientale (una tendenza che si riscontra a dire il vero in tutta la ESF). La gerarchia di mitigazione ha anche introdotto le cosiddette “misure di compensazione”, volte a controbilanciare gli impatti associati al progetto che permangono nonostante i precedenti interventi di prevenzione, minimizzazione e ripristino. Queste misure risultano particolarmente controverse perché di per sé implicano l’accettazione di un qual certo impatto associato al progetto sulla biodiversità. Lo Standard non sembra offrire garanzie sufficienti contro un uso inadeguato di uno strumento così delicato. In particolare, la Banca è stata molto criticata per aver ammesso l’adozione di misure di compensazione per controbilanciare anche impatti su habitat critici (i più fragili).

Infine, vi è una scarsa considerazione del ruolo che le persone interessate dal progetto, in particolar modo i popoli indigeni, possono giocare nella gestione sostenibile delle risorse naturali viventi. Infatti, il testo dello Standard è piuttosto vago sul tema e perfino le relative Note Guida non contengono alcuna chiarificazione a riguardo. Anzi, alcune scelte lessicali operate nella riforma evidenziano persino una diluzione della protezione accordata alle comunità locali o indigene nella precedente politica sulle foreste.

Chiaramente, la Banca ha mancato di rafforzare alcuni requisiti per evitare che il proprio sistema di salvaguardie potesse arrivare a scoraggiare il ricorso ai suoi prestiti. La riforma è dunque la risultante di due spinte opposte: da un lato c’è la volontà di appagare un pubblico sempre più attento alla sostenibilità sociale ed ambientale e dall’altro la preoccupazione per la crescente competizione con le altre istituzioni finanziarie internazionali. Questa esperienza mostra come in un momento decisivo per le sorti del nostro pianeta, le Banche di Sviluppo Multilaterali non abbiano ancora il coraggio di proporsi a pieno come agenti promotori dello sviluppo sostenibile e di timonare con decisione una svolta della comunità internazionale.

Giorgio Buttarelli

Bibliografia essenziale:

AMERICAN UNIVERSITY WASHIGTON COLLEGE OF LAW (AUWCL), PROGRAM ON INTERNATIONAL AND COMPARATIVE ENVIRONMENTAL LAW, Comments on the Second Draft Environmental and Social Framework, March 2016.

CROSS-SECTOR BIODIVERSITY INITIATIVE, A cross-sector guide for implementing the mitigation hierarchy, prepared by the Biodiversity Consultancy on behalf of IPIECA, ICMM and the Equator Principles Association, Cambridge, UK, 2015.

D. VAN DEN MEERSSCHE, Accountability in International Organisations: Reviewing the World Bank’s Environmental and Social Framework, in E. SCISO, Accountability, Transparency and Democracy in the Functioning of Bretton Woods Institutions, 2017.