A cura di Valerio Forestieri-
Intervista alla dott.ssa Lucrezia Di Stefano, dottoranda di ricerca in diritto costituzionale presso l’Università degli studi di Teramo
Qual è il Suo giudizio complessivo sulla riforma? Quali sono gli aspetti che considera positivi e quali gli elementi che meritano di essere bocciati?
Il mio giudizio complessivo sulla riforma, al netto di aspetti positivi e non, è tendenzialmente negativo. Vi sono degli intenti riformatori certamente da apprezzare, quali il superamento del bicameralismo perfetto, la modifica del già riformato Titolo V, l’abolizione del CNEL e la previsione di quorum differenti per l’approvazione di una proposta referendaria, interventi che la dottrina quasi unanime richiedeva da diverso tempo. Il giudizio negativo dunque, concerne il contenuto precipuo di molti ambiti di intervento, che da soli ritengo non possono giustificare o compensare ciò che di positivo contiene la riforma costituzionale Renzi-Boschi. Mi riferisco al proliferare di meccanici e poco definiti procedimenti legislativi (vedi sotto) e alla atipica configurazione del Senato, che, diventata camera rappresentante gli enti territoriali, fuori dal circuito fiduciario e composta, secondo un’elezione di secondo grado, per il 95% da esponenti delle istituzioni substatali, rischia di essere chiamata a svolgere funzioni molto ambiziose (di raccordo con lo Stato e con l’UE, di controllo dell’attuazione della legislazione e di valutazione delle politiche pubbliche, oltre che la funzione legislativa in alcuni casi) senza, però, essere forse in grado di svolgerle, già solo per il fatto che 95 dei 100 membri saranno “senatori part time”. Inoltre dubbia è la reale rappresentatività degli enti territoriali da parte del Senato, che rischia di duplicare la rappresentanza politica, propria della Camera. A tal fine, sarebbe stato opportuno prevedere un vincolo di mandato, sul modello del Bundesrat tedesco. A ciò si aggiunga che la nuova riscrittura del Titolo V parte II della Costituzione non sembra poter essere del tutto esente da critiche: eliminata la potestà legislativa concorrente, dietro alla semplicistica (se non anacronistica) ripartizione della competenza legislativa tra Stato e Regioni secondo rispettivi elenchi, previsti all’art. 117 Cost., si nasconde in realtà una nuova mala scrittura degli stessi. In diverse materie lo Stato è competente a stabilire “disposizioni generali e comuni”, mentre per altre legifera a presidio di interessi “nazionali”. E le disposizioni speciali a chi competono? Degli interessi locali o particolari chi si occupa? Rientrano in via residuale nella potestà legislativa regionale? Per rendere efficace l’impressione che si ha sul punto, sembra che “ciò che è uscito dalla porta – ossia la potestà concorrente – sia rientrato dalla finestra”. E poi ancora, come per il 2001, ambiti materiali rilevanti sono rimasti fuori dalla competenza legislativa statale (vedasi ad es. le materie di caccia e pesca, industria ed artigianato). Tali criticità, a mio giudizio, oltre ad aumentare il lavoro già importante della Corte costituzionale, non centrano gli obiettivi della semplificazione e della razionalizzazione che la riforma si è posta, anzi. Il testo attuale della Costituzione deve essere riformato, certamente, ma non con disposizioni che creino nuovi ed ulteriori problemi ed incertezze.
Nonostante la riforma abbia come nodo cruciale l’abolizione del bicameralismo perfetto, da più parti si nega che il bicameralismo paritario sarà effettivamente superato. L’articolo 70, in particolare, enumera un catalogo di atti legislativi per i quali è mantenuta la doppia approvazione, alla Camera e al Senato. Crede che la riforma semplificherà realmente il sistema legislativo, oppure lo renderà soltanto più farraginoso e complesso, moltiplicando i procedimenti da seguire?
Sul superamento del bicameralismo perfetto, l’aspetto che più ritengo si presti a forti problematiche e critiche riguarda “come” la riforma si propone di perseguire questo obiettivo. Vero è che l’attuale procedimento legislativo consta di diverse fasi e che ormai da tempo forte è la percezione della sua inadeguatezza e farraginosità, ma è vero anche, salvo leggi particolari, che oggi il procedimento legislativo è uno solo, nell’ambito di tre diverse sedi di commissioni. La riforma costituzionale in itinere, invece, propone ben sei diversi procedimenti legislativi, poco coerenti tra di loro e con altre disposizioni modificate. Abbiamo il bicameralismo paritario, limitato alle leggi di revisione della Costituzione, alle leggi costituzionali e ad una serie tassativamente prevista di atti legislativi; condivisibili sono le critiche di chi sostiene che il Senato, da camera essenzialmente configurata dalla riforma per svolgere funzioni consultive, sia stato investito della funzione di co-legislatore in ambiti che non attengono alle autonomie territoriali. Nel secondo procedimento, da intendersi come quello “generale”, la sola Camera dei deputati, assemblea direttamente eletta dai cittadini elettori e rappresentante della Nazione, approva le leggi, mentre al Senato spetta un’attività consultiva, eventuale e facoltativa. Terzo procedimento è quello che prevede la c.d. clausola di supremazia, in forza della quale lo Stato può con legge disciplinare in materie di competenza legislativa regionale laddove vi sia un interesse superiore di unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero per la tutela dell’interesse nazionale; in questo caso, il parere modificativo o contrario proposto dal Senato assume valore rafforzato, poiché la Camera può non tenerne conto deliberando il proprio testo a maggioranza assoluta. Sarebbe stato forse più coerente che in questo ambito il Senato, rappresentante degli enti territoriali, avesse avuto un peso maggiore nell’assumere una decisione che di fatto deroga al riparto costituzionale delle competenze legislative tra Stato e Regioni, tanto più se si considera che la maggioranza assoluta richiesta alla Camera è più facilmente raggiungibile per gli effetti prodotti dalla legge elettorale c.d. Italicum. Quarto procedimento è quello per l’approvazione della legge di bilancio e del rendiconto consultivo, nel quale il Senato ha l’obbligo di esaminare il ddl ma non lo approva. Quinto procedimento è quello c.d. del voto a data certa: fatte salve alcune leggi specificatamente previste, il Governo può chiedere alla Camera di pronunciarsi in via definitiva su un ddl considerato essenziale per l’attuazione del programma di governo; in tal caso, oltre ad un dimezzamento dei termini previsti nel procedimento generale per l’espletamento dell’attività consultiva del Senato, si indica perentoriamente il dies ad quem di conclusione di tale procedimento (70 giorni). Quest’ultimo richiama il sesto, simile per la perentorietà della sua durata: quello della conversione in legge di un decreto-legge. In esso il Senato svolge un ruolo consultivo, da svolgersi entro un’ulteriore diversa tempistica e con un’attività emendativa limitata.
Già un così elevato numero di procedimenti rischia non tanto di rendere lungo e complesso il procedimento legislativo prescelto, ma, paradossalmente, di non sapere quale procedimento osservare. La risoluzione del potenziale contenzioso che potrà sorgere è affidato ad un’intesa tra i Presidenti delle camere, investiti dell’ulteriore funzione di decidere eventuali questioni di competenza. Secondo quali criteri saranno risolti, però, eventuali conflitti di competenza? Forse anche politici? E se l’intesa non viene raggiunta, chi decide? Non si rischia, probabilmente di inaugurare una nuova stagione di ricorsi alla Corte costituzionale? Come si è cercato di dimostrare, il (parziale) superamento del bicameralismo paritario sembra semplificare ben poco dal punto di vista del procedimento legislativo. Inoltre, l’attività legislativa necessita fisiologicamente di tempi un po’ più elastici, sia per lo svolgimento del dibattito democratico, che per una maggiore ponderazione e conoscenza della materia o ambito su cui si va a legiferare; procedimenti legislativi veloci “a tutti i costi”, come quelli previsti da detta riforma, non sono di per sé garanzia di una migliore legislazione.
Pensa che il combinato disposto di riforma costituzionale e legge elettorale possa rappresentare un vulnus per la democrazia? Dirò di più: la Consulta il 4 ottobre sarà chiamata a pronunciarsi sulla costituzionalità dell’Italicum. La Corte dovrebbe dichiararne l’illegittimità costituzionale?
Dire che il combinato disposto della riforma costituzionale e della legge elettorale rappresenti un vulnus per la democrazia forse è eccessivo, però di fatto esso lascia plausibilmente immaginare la formazione di un Governo potenzialmente munito di importanti poteri decidenti e una Camera dei deputati con una maggioranza semplice di default, grazie alla quale, da sola, nella maggior parte dei casi può legiferare, mentre con più alte maggioranze può eleggere tre giudici costituzionali e il Presidente della Repubblica. Entrambe le riforme mirano alla realizzazione del vecchio mito di una democrazia decidente; tuttavia, esse modificano di fatto la forma di governo prevista in Costituzione, senza che gli articoli 92 Cost. ss. siano stati formalmente riformati. A questo punto, avrei apprezzato una maggiore coerenza da parte del legislatore costituzionale nel modificare formalmente la forma di governo, così da potersi prevedere anche maggiori garanzie e contrappesi ad una maggioranza parlamentare oggettivamente in grado di decidere e deliberare da sola e la mera previsione di uno Statuto dell’opposizione non basta. È vero che in molte occasioni il legislatore e il Governo sono stati inerti e solerti di fronte a obiettive necessità di intervento, ma da qui ad assumere quale prima priorità riformatrice quella di “decidere a tutti i costi”, restringendo il confronto e il dibattito soprattutto nei procedimenti legislativi, tutti contingentati a livello costituzionale, mi sembra un po’ eccessivo.
Il prossimo 4 ottobre ritengo che la Corte costituzionale deciderà per l’inammissibilità della questione, sollevata in primo luogo dal Tribunale di Messina, di legittimità della legge elettorale c.d. Italicum. Come noto, in sede di sindacato di legittimità costituzionale in via incidentale, perché la Corte possa pronunciarsi nel merito della questione, il giudice a quo deve motivare nell’ordinanza di rimessione sulla rilevanza della questione, la sua non manifesta infondatezza e il tentativo esperito di interpretazione conforme a Costituzione della disposizione censurata, fallito. La legge elettorale n. 52/2015, che vale solo per la Camera dei deputati, è stata approvata nel 2015 e per sua stessa previsione è entrata in vigore lo scorso 1° luglio 2016 ma non è mai stata applicata. Pertanto, al di là del merito della legge elettorale – sul quale, comunque, ritengo ci siano alcuni profili di dubbia costituzionalità rispetto ai principi enunciati dalla Corte nella sent. 1/2014 -, non ci sono gli estremi perché la Consulta si possa pronunciare sulla fondatezza o meno della questione: essa appare irrilevante, perché nel giudizio a quo non vi è alcuna esigenza dirimente e di non alternativa soluzione che richieda di risolvere tale questione, aggiungendo poi che l’asserita violazione è solo astratta e in via potenziale, non avendo per l’appunto tale legge – mai applicata – aver potuto ledere alcun diritto nel caso concreto. Per di più, quando la questione fu sollevata, l’Italicum non era neppure entrato in vigore; pertanto la questione potrebbe essere anche manifestamente inammissibile.
La riforma costituzionale si articola in un insieme complesso e variegato di disposizioni: dall’abolizione del CNEL alla riforma del titolo V, dal superamento del bicameralismo perfetto alla riduzione del numero dei parlamentari. Perché il referendum non è stato “spacchettato” in più quesiti, così da consentire ai cittadini di esprimere separatamente il proprio giudizio sull’uno o sull’altro aspetto?
L’art. 138 Cost. prevede che nel caso di approvazione a maggioranza assoluta nella seconda deliberazione e su richiesta dei soggetti legittimati, possa celebrarsi il referendum confermativo. Esso si pone al termine del lungo e aggravato procedimento legislativo di revisione costituzionale, il quale presenta all’elettorato un testo di legge che, come quello qui esaminato, interviene non solo in diversi titoli e parti, ma – si presume – propone modifiche coerenti, tra esse stesse e con il testo della Costituzione non modificato. E sappiamo bene da giuristi che ciascuna disposizione non vive mai nell’ordinamento giuridico a sé stante ma la sua interpretazione ed applicazione deve essere valutata in combinato disposto con le altre norme giuridiche. Per tale motivo ritengo corretta la decisione della Corte di cassazione di non spacchettare il quesito referendario sulla riforma costituzionale. Né si potrebbe obiettare richiamando in via analogica la disposizione costituzionale dell’art. 75 Cost., che prevede la possibilità di sottoporre a referendum l’abrogazione, totale o parziale, di una legge. La mancanza di una formula simile nell’art. 138 Cost. muove a favore della tesi contro lo spacchettamento del referendum costituzionale. Inoltre, sebbene lo strumento sia il medesimo, diversa è la tipologia e la ratio sottesa ai due referendum: quello previsto all’art. 75 Cost. è un referendum abrogativo, unico strumento diretto di legiferazione in negativo in mano ai cittadini, che possono esercitare tale prerogativa su un’intera legge come su alcune singole disposizioni. Mentre quello eventuale e facoltativo previsto dall’art. 138 Cost. è un referendum con cui l’elettorato è chiamato a confermare o meno quanto il legislatore costituzionale ha deliberato circa le modifiche alla Costituzione, allor quando esse siano state approvate con una maggioranza così ampia quale quella dei due terzi. Gli elettori sono chiamati solo a dare o meno il loro assenso ultimo su un testo già compiuto e definito, non a proporne una sua ulteriore rimodulazione; con lo spacchettamento del quesito, infatti, potrebbero essere approvate alcune proposte di modifica e non altre. Si rischierebbe, se così fosse, soprattutto dinanzi ad un testo modificato in così tanti articoli come quello di cui si discute, di dar luogo ad una Costituzione “Frankestein”, difficilmente idonea a configurare in maniera ordinata e coerente le fondamenta strutturali e funzionali del nostro ordinamento giuridico.
L’art. 138 è stato voluto dai Costituenti per rivedere alcuni articoli della Costituzione, ma non parla di riforma dell’intero impianto costituzionale. La riforma Renzi-Boschi rappresenta dunque l’abuso di una norma che è stata scritta con altri intenti?
Direi di no. In primo luogo l’art. 138 Cost. descrive soltanto il procedimento di revisione costituzionale e di approvazione di leggi costituzionali; i limiti di revisione sono in parte espressamente previsti dalla Costituzione (art. 139 Cost., relativamente alla forma di Stato repubblicana, quale esito della scelta referendaria costituente del 1946) e in parte sono stati enunciati da pronunce storiche della Corte costituzionale (si fa riferimento ai diritti inviolabili della persona e ai principi fondamentali dell’ordinamento). La riforma Renzi-Boschi interviene su ben 47 dei 139 articoli del testo costituzionale, tutti relativi alla seconda parte della Costituzione. Sarebbe superficiale pensare che un così importante intervento non intacchi alcuni principi contenuti nella prima parte ma, a mio giudizio, questo non basta per asserire che tale riforma modifichi l’intero impianto costituzionale, né, considerando ancora il dato numerico, che abbia eluso la ratio dell’art. 138 Cost.
