a cura del Dott. Federico Mancini, con la collaborazione del Prof. Mauro Catenacci-
LA DISCIPLINA DI SETTORE. ESIGENZE DI RIFORMA
L’evoluzione del progresso tecnologico che caratterizza la società in cui viviamo, sebbene abbia determinato un generale miglioramento del benessere delle persone, ha registrato altresì l’emersione di nuovi beni da garantire o ha evidenziato l’esigenza di rimodulare forme di tutela già predisposte dall’ordinamento.
Ciò è quanto si è verificato nel settore agroalimentare in cui le mutate modalità di produzione, preparazione, conservazione unite alle differenti abitudini di fruizione dei cibi, rappresentano un rischio potenziale per l’incolumità della collettività, ponendosi in stretta correlazione con il fondamentale diritto alla salute, così come sancito dalla nostra Carta costituzionale (art 32).
In un contesto di accresciuta attenzione verso le esigenze individuali e collettive, connesse ad avanzati stili di vita, la sicurezza agroalimentare si pone quindi come “settore avamposto”, la cui disciplina si connota per l’intersezione di differenti livelli di tutela. Norme penali e amministrative – alle quali, più di recente, si sono affiancate disposizioni di fonte sovranazionale – mirano a garantire la salute la salute e l’incolumità pubblica. Tuttavia, una produzione legislativa di tipo “alluvionale”, unita ad una cronica mancanza di coordinamento, ha determinato nel tempo un allargamento delle maglie della repressione di tali forme di illecito. Così, già a far data dagli anni 70’ dello scorso secolo, si è da più parti evidenziata l’esigenza di procedere ad un riordino della materia, al fine di predisporre un sistema chiaro ed unitario, che consenta di contrastare forme di aggressione che sempre più assumono i caratteri di una minaccia a livello globale.
Si sono susseguiti pertanto una serie di interventi che, uniti a provvedimenti di depenalizzazione, hanno apportato modifiche alla normativa di settore, senza peraltro conseguire risultati apprezzabili
PREMESSE SOCIO CULTURALI E INIZIATIVE IN MATERIA AGROALIMENTARE
Più di recente – nell’ambito del crescente interesse per le tematiche alimentari inteso quale salubrità e qualità degli alimenti – l’intento di promuovere un riassetto dell’intera materia ha dato luogo ad nuovo Progetto di riforma ad opera della Commissione ministeriale istituita nell’aprile del 2015 e presieduta dal Dott. Giancarlo Caselli. Ed è significativa la circostanza che i lavori della Commissione abbiano sostanzialmente coinciso con lo svolgimento di Expo Milano 2015. Nutrire il Pianeta. Energia per la vita, considerando la probabile spinta propulsiva fornita dalla manifestazione.
In particolare, vale la pena sottolineare come per la prima volta nell’ambito di un evento espositivo di tal genere, sia stata presentata la c.d. “Carta di Milano“. Tale documento costituisce uno strumento di cittadinanza globale aperto a cittadini, associazioni e imprese che sottoscrivendola si sono impegnati ad assumere comportamenti responsabili in relazione alle risorse alimentari, mediante pratiche virtuose (riciclare, rigenerare oggetti di consumo) e ad evitare lo spreco di acqua.
Significativo rilievo assume il riconoscimento del diritto al cibo quale diritto umano fondamentale, che può essere acquisito da tutti gli esseri umani tramite un equo accesso alle risorse alimentari, evitandone lo spreco e nel contempo rispettando gli ecosistemi e la biodiversità.
In tale contesto, viene chiesto agli Stati, ed in generale alle istituzioni, di adottare specifici impegni volti a predisporre misure normative per garantire e rendere effettivo il diritto al cibo e rafforzare le leggi in favore della tutela del suolo agricolo. In particolare, si chiede di provvedere a creare le condizioni per una migliore sicurezza alimentare globale, difendendo il cibo, quale patrimonio culturale, da contraffazioni e frodi, proteggendolo da inganni e pratiche commerciali scorrette, valorizzandone origine e originalità̀ mediante processi normativi trasparenti. In quest’ottica, si chiede di formulare e implementare regole e norme giuridiche riguardanti il cibo e la sicurezza alimentare e ambientale che siano comprensibili e facilmente applicabili.
Anche a fronte di tali impegni appare sempre più improcrastinabile il riordino di una materia regolata da un intricato tessuto normativo del tutto inadeguato alle attuali esigenze di tutela e il recente Progetto di riforma pare muoversi proprio in questa direzione. Punto di partenza è stato quello di assegnare un valore prioritario all’identità del cibo, quale parte irrinunciabile e insostituibile della cultura dei territori, delle comunità e dei produttori locali che complessivamente costituiscono il nostro patrimonio alimentare. E già in questa premessa si rinviene un evidente riferimento al contenuto della ricordata Carta di Milano.
La conferma dell’animus della riforma si rinviene nelle Linee Guida, laddove si legge che il gruppo di lavoro si propone come obiettivo quello del riallineamento alle istanze europee di presidio alla salute pubblica, senza trascurare gli interessi economici dei consumatori. Infatti, l’intento complessivo è quello di un intervento di riforma di ampio respiro che poggi su un programma di politica criminale adeguato alla gravità empirico-criminologica degli illeciti e all’importanza dei beni tutelati.
Con riferimento alla tutela della salute pubblica, vengono colmate le lacune della disciplina vigente, innanzi tutto attribuendo rilievo penale a forme di aggressione determinate da nuove modalità di produzione e commercializzazione degli alimenti, che in relazione alla dimensione organizzata e all’ingrosso, non sono in grado di costituire un pericolo immediato e imminente, mostrando la propria pericolosità nel medio o lungo periodo ed in via del tutto eventuale, ma non per questo meno insidiose. In quest’ottica, appare significativa l’introduzione delle fattispecie di omesso ritiro di alimenti pericolosi, di diffusione di informazioni commerciali ingannevoli pericolose e di disastro sanitario. Quest’ultima mira ad ovviare all’attuale prassi giudiziaria del ricorso all’ipotesi di cui all’art. 434 c.p., nella parte riguardante il disastro innominato, da tempo oggetto di legittimi rilievi in ragione del deficit di determinatezza.
L’esigenza di un necessario coordinamento tra fattispecie incriminatrici e normativa extrapenale, ha indotto la Commissione ad operare su due binari, il Codice penale e la legge n. 283 del 1962, intervenendo su molteplici livelli: nei delitti contro la salute pubblica (artt. 439 ss. c.p.), nei delitti anticipati di rischio (art. 5, co 1 e 2 della legge n. 283 e ss.) e nelle contravvenzioni (art. 5, co. 3 e 4 della legge 283 cit.) previsti nella legge complementare, in altre contravvenzioni esistenti, in presenti e parte nuovi illeciti amministrativi e nella responsabilità degli enti (D.lgs. 231/2001).
IL REATO DI DISASTRO SANITARIO
Circoscrivendo l’attenzione al primo livello di tutela, quello delle modifiche al codice penale, numerosi appaiono gli interventi innovativi rivolti a razionalizzare l’attuale sistema: dall’introduzione, all’interno del Titolo VI, del Capo II, riguardante i “Delitti di comune pericolo contro la salute pubblica e la sicurezza degli alimenti e dei medicinali”, alla riformulazione del delitto di avvelenamento di acque o alimenti (art. 439 c.p.), e alla riscrittura dell’art. 440, c.p. che accorpando e sostituendo le attuali ipotesi previste nei vigenti artt.440, 442, 444 c.p., punisce la produzione, l’importazione, l’esportazione, il commercio, il trasporto, la vendita o la distribuzione di alimenti pericolosi o contraffatti. Di notevole rilievo appaiono, le nuove fattispecie di contaminazione o corruzione di acque o alimenti (art. 439 bis c.p.), nonché le ipotesi di omesso ritiro di alimenti pericolosi (art. 442 c.p. riformulato), previsto anche nella forma colposa (art. 452 c.p. u.c.) e – come innanzi evidenziato – di diffusione di informazioni commerciali ingannevoli pericolose (art. 444 c.p. riformulato), in conformità con quanto previsto dal regolamento (CE) n. 178/2002.
Come accennato in precedenza, particolare interesse suscita altresì l’introduzione del delitto di “Disastro sanitario”,
previsto nell’articolo 445 bis, secondo cui: “Quando dai fatti di cui agli art. 439 bis., 440, 441, 442 ,443, 444 e 445 derivano per colpa la lesione grave o la morte di tre o più persone e il pericolo grave e diffuso di analoghi eventi ai danni di altre persone si applica la pena della reclusione da sei a diciotto anni.”.
Il bene giuridico tutelato è la salute pubblica, intesa quale bene-oggetto di tutela da parte della norma e non la sicurezza nella consumazione dell’alimento che rimane al livello di bene-funzione[8]. Essa costituisce un’ipotesi aggravata di delitti orientati al profitto e alla frode alla salute, prima che al danno immediato a quest’ultima. La fattispecie denota quindi l’intento perseguito dal Progetto di predisporre una risposta sanzionatoria graduale, modulata in ragione della maggiore offensività dei fatti perseguiti.
Il delitto in esame è riferibile a chiunque, in quanto i crimini, da cui consegue l’aggravamento, costituiscono reati comuni – ad eccezione dell’omesso ritiro di prodotti alimentari pericolosi – sebbene di fatto saranno per lo più realizzati da operatori del settore alimentare.
Si tratta di una fattispecie di pericolo dolosa di base aggravata dall’evento – imputato a titolo di colpa – costituito dalla morte o lesione grave in danno di tre o più persone, accompagnato dal pericolo grave e diffuso del verificarsi di eventi analoghi a danno di ulteriori persone. Gli eventi descritti devono conseguire dai fatti di cui agli articoli 439 bis e ss. (avvelenamento di acque o di sostanze alimentari, adulterazione e contraffazione di sostanze alimentari, commercio di sostanze alimentari contraffatte o adulterate, di medicinali guasti, di sostanze alimentari nocive) ovvero dalla violazione dei commi 1 e 2 dell’articolo 5 della legge 283 del 1962 – oggetto anch’esso di riforma – consistente nel reato di commercio all’ingrosso di alimenti non sicuri, pregiudizievoli per la salute o inadatti al consumo umano.
Tale macro-evento di disastro non riguarda forme di condotte dolose di tipo stragista, già sanzionate dagli artt. 422 ss. e 439 ss. c.p., fattispecie che dunque non possono essere «aggravate» dal disastro sanitario, essendo già di disastro doloso. Al contrario, consegue, ad esempio, allorché un estraneo al settore alimentare, o un operatore di tale settore, realizza un evento di disastro in modo non intenzionale, avendo posto in essere condotte di attentato fraudolento alla consumazione degli alimenti o di acque, mediante una contaminazione o corruzione di acque o alimenti, o di produzione illecita finalizzata al commercio, e non a danneggiare la salute, o attraverso la fattispecie di omesso ritiro o di informazioni commerciali ingannevoli pericolose. Reati questi che non si commettono «al fine di» provocare eventi di disastro effettivi, ma dai quali conseguono, come eventi non voluti, la lesione grave o la morte di tre o più persone. Mentre, nel caso in cui si arrestino a un livello più anticipato di pericolo per la salute pubblica, resteranno integrati i delitti di base sopra ricordati.
La lesione o la morte di almeno tre persone costituiscono solo il sintomo della concretizzazione di un pericolo più vasto, necessarie al fine di conferire determinatezza alla fattispecie e non rilevando la loro individualità. Difatti, il fatto criminoso è congegnato al fine di predisporre una tutela in chiave anticipatoria, necessaria in tutte quelle ipotesi ove appare assai difficoltoso dimostrare la causalità dei singoli eventi (difficoltà dovuta al lasso temporale che può intercorrere tra l’evento e il verificarsi del danno, per es. insorgenza di patologie tumorali) e per le quali, essendo configurate come reati contro la salute pubblica, detto accertamento diviene superfluo. Perciò le tre lesioni gravi o le tre morti non sono ricomprese, dal punto di vista sanzionatorio nella cornice edittale ma, come ben chiarito nelle Linee Guida, fungono da segnali per comprendere esattamente il livello di offensività del fatto, come indici di qualificazione della natura disastrosa, “quindi possono essere imputati sulla base di nessi epidemiologici; se considerati nell’ambito dei reati contro la persona, tali eventi dovranno invece essere imputati sulla base dei più garantistici parametri della causalità”.
Nelle Linee Giuda si precisa che la norma attribuisce al pericolo per la salute pubblica, così descritto, due distinte caratterizzazioni: la gravità e la diffusività. Il pericolo per la salute pubblica è grave in ragione della sua intensitàà, cioè del livello di rischio che si verifichino eventi simili a quelli descritti nella prima parte della disposizione; mentre è diffuso in ragione della sua estensione territoriale o individuale. E tale duplice qualificazione concretizza quel rilevante sforzo di tipizzazione, che ha costituito uno degli obiettivi prefissati dalla Commissione.
La comminatoria edittale, consistente nella reclusione da sei a diciotto anni, è sanzione altamente afflittiva come sempre accade per i reati aggravati dall’evento. È opportuno soffermarsi sui criteri di attribuzione del minimo o del massimo di pena che – come ribadito più volte – non dipenderà dal numero di lesioni o morti accertate, bensì varierà in base alla necessità di tener conto della diversa intensità offensiva che le sotto – fattispecie di disastro sanitario possono presentare in concreto.
CONSIDERAZIONI FINALI
Il delitto di disastro sanitario costituisce un’importante novità politico criminale che presenta un’elevata componente di tassatività, maggiore di tutti i reati contro la salute pubblica basati su eventi di pericolo tra cui quello di disastro ambientale recentemente introdotto. Frutto di uno sforzo significativo nella direzione della sempre maggiore precisazione legislativa della nozione di disastro, auspicata da dottrina e giurisprudenza, sia sotto il profilo della sua determinatezza testuale (numero di persone coinvolte nelle lesioni o morti; gravità e diffusività del pericolo) che sotto quello della verificabilità empirica ai fini dell’accertamento dell’evento di disastro tipizzato (impiego di criteri epidemiologici di accertamento). Non è un caso che, allo stato, il disastro di carattere sanitario si fondi sulla nozione quantitativa di indeterminatezza, considerazione che trova conferma nel quantum delle pene ad oggi comminate dal legislatore.
Questo particolare impegno per una maggiore precisazione legislativa della nozione di disastro, potrebbe tuttavia non essere in grado di scongiurare incertezze in fase applicativa e vuoti di tutela, anche in ragione della dubbia esclusione delle ipotesi colpose dal novero di quei fatti dai quali può scaturire il disastro sanitario. Ciò non di meno, la nuova previsione – improntata ad una risposta penale tempestiva – si rende necessaria per molteplici esigenze: configurare un disastro tuttora estraneo alla disciplina del codice, reso necessario dalle odierne e cicliche esperienze di allarme sanitario; favorire un intervento proattivo di valutazione del pericolo e infine, coordinarsi con il quadro europeo in materia.
D’altra parte, alla luce degli sviluppi tecnologici che hanno coinvolto il settore agroalimentare e delle nuove esigenze di tutela ad essi connessi, considerata la peculiare natura della disciplina giuridica del settore (intersezione con principi e norme di altri ambiti di tutela) è senz’altro ragionevole affermare l’urgenza di una implementazione ragionata della disciplina giuridica di questo settore di tutela. Ciò è tanto più palese se si prende atto del fatto che in una società globalizzata come la nostra le possibili fonti di rischio sono molteplici ed in rapido mutamento; perciò esse devono essere prontamente neutralizzate, senza attendere l’apporto di una legge scientifica che si pronunci sulla loro effettiva rischiosità. Dunque, ad avviso di chi scrive, gli studi e l’attuazione del progetto di riforma dei reati agroalimentari rappresentano l’occasione – da tempo auspicata – per predisporre un corpo di norme precise e comprensibili ai cittadini, che il quotidiano contatto con gli alimenti, rende potenziali vittime di condotte quanto meno spregiudicate, che possono ledere il loro diritto più prezioso, il diritto alla salute.
